論人民政協在多省市結合部基層治理中的作用

——基于萬源市基層治理的調查與思考

李傳松   佘生梅

【摘  要】人民政協是協商民主的專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，具有不可替代的制度優勢和治理效能。基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分和重要基礎，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須緊緊依靠基層、聚力建強基層。相比而言，多省市結合部基層治理面臨著化解矛盾糾紛較為困難、凝聚治理共識難度較大、治理思維理念較為落后及跨行政區劃的合作治理機制不完善等諸多特定挑戰，致使治理難度更大。因此，人民政協要圍繞黨中央對政協工作作出的重大部署和提出的新要求，充分發揮協商民主、參與決策、民主監督和凝聚共識等重要作用，將人民政協制度優勢轉化為多省市結合部基層治理效能，推進多省市結合部基層“協商”治理、“科學”治理、“規范”治理和“多元”治理。

【關鍵詞】政協；多省市結合部；基層治理；作用

基層是國家治理的最末端和服務群眾的最前沿。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須把重心落到基層。習近平指出：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”［1］基層對國家治理與構建和諧社會具有十分重要的意義。習近平指出：“夯實基層基礎，有利于形成強大的社會凝聚力，逐步筑牢穩定合理的社會結構。”［2］黨的十九屆四中全會《決定》明確指出，要“構建基層社會治理新格局”。多省市結合部區位特殊，基層治理難度更大、挑戰更多，是基層治理的薄弱環節。構建基層社會治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須補齊多省市結合部這塊“短板”。人民政協是具有中國特色的政治組織和民主形式，是國家治理體系的重要組成部分，在基層治理中具有不可替代的制度優勢和治理效能，因此，在多省市結合部基層治理實踐中，必須充分發揮人民政協的重要作用。

一、人民政協的制度優勢和治理效能

人民政協是中國共產黨運用馬克思主義基本原理指導中國實踐的偉大創舉，是立足中國實情、根植優秀的中華文明根基的基本政治制度，是具有中國特色的制度安排，具有獨特的制度優勢和治理效能。習近平總書記指出:“人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果，是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。”“70年的實踐證明，人民政協制度具有多方面的獨特優勢。”［3］黨的十九屆四中全會明確指出，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要充分發揮人民政協作為政治組織和協商民主的效能。為深入貫徹落實黨的十九屆四中全會決定，充分發揮政協制度優勢并把制度優勢轉化為治理效能，首先要明確政協的制度優勢和治理效能所在。

（一）能廣泛凝聚共識、尋求最大公約數

“統一戰線”是中國革命的一個基本特點，是中國革命的主要陣線，是中國革命勝利的必備法寶。統一戰線把重大政策舉措與基本制度安排有機結合在一起，是我們黨政治視野寬廣、政治智慧高超的生動體現，是具有中國特色、適合中國國情的制度安排。人民政協正是誕生于黨的統一戰線理論直接指導下，與統一戰線理論有著很強的內在關聯性。“人民政協是最廣泛的愛國統一戰線組織”，這是對人民政協的性質定位，也是充分彰顯人民政協制度優勢的基礎。人民政協作為“最廣泛的愛國統一戰線組織”的制度優勢體現在人民政協工作的方方面面。中國共產黨歷來重視發揮政協制度的獨特優勢，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人民政協事業的發展和發揮人民政協制度的獨特優勢，習近平總書記深刻論述了人民政協的獨特優勢。習近平指出，人民政協“代表性強、聯系面廣、包容性大”，可以通過調動社會各界力量“為改革發展出實招、謀良策”，“為改革發展添助力、增合力”。習近平總書記強調，“要充分發揮人民政協專門協商機構的作用，通過廣泛多層制度化的政協協商，“尋求最大公約數”“著力增進共識、促進團結”。這些優勢聚焦一條主線，即充分發揮人民政協制度優勢，能廣泛凝聚共識，形成最大公約數，用制度體系保障人民當家作主和推進國家治理，把最廣泛的愛國統一戰線轉化為政治效能和社會效能。

（二）推進中國新型政黨制度建設、加強黨的領導

中國共產黨始終踐行馬克思主義政黨理論，才能取得勝利并長期執政，在領導和團結各階級、階層、黨派、團體堅持奮斗的實踐中，形成了新型的中國政黨制度。2018年3月4日，習近平總書記深刻闡釋了中國新型政黨制度，用三個“新就新在”對人民政協制度作出鮮明論斷：人民政協制度新型政黨制度。這為我們深刻把握人民政協制度的豐富內涵和充分發揮其制度優勢，明確了思路。人民政協制度是中國新型政黨制度的集中體現，其最大優勢是堅持中國共產黨的領導，對推進中國新型政黨制度建設和加強黨的領導的獨特優勢集中表現在：人民政協作為專門協商機構，對踐行黨的群眾路線具有獨特作用。協商民主是人民政協的核心要義，是黨的群眾路線在政治領域的集中體現，更是實現黨的領導的重要方式。人民政協作為專門協商機構，其功能集中表現為把黨的群眾路線優勢轉化為協商民主優勢。通過多渠道、多形式的民主協商，堅持“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”，能廣泛匯聚群眾智慧，廣泛調動人民群眾參與國家治理的積極性，強化黨同人民群眾的密切聯系，為黨的領導奠定堅實的社會基礎。從本質上講，人民政協協商民主與黨的群眾路線具有高度的契合性與融合性。政協協商民主的獨特優勢和強大生命力在于推動黨的群眾路線更高效地實施，有助于鞏固平等合作的政黨關系，強化中國新型政黨制度建設動力。新型政黨制度“領導、合作、商量”的三大要素，都必須依托人民政協制度，必須充分激發人民政協的制度優勢和專門協商機構的功能。依托人民政協制度平臺，才能使中國共產黨與各民主黨派和無黨派人士親密合作、榮辱與共、相互尊重、平等協商。中國新型政黨制度建設前景廣闊，政治生態獨特，賦予人民政協制度豐富的制度內涵和強大的制度活力。

（三）發揮中國特色社會主義民主政治獨特的制度優勢，保障人民當家作主

統一戰線理論和馬克思主義政黨理論的精髓都是民主政治。就其本質而言，民主是一種政治制度。社會主義民主是人民當家作主的國家制度。在中國共產黨的領導下，經過人民群眾為實現民主政治的不懈奮斗，在實踐中應運而生了“人民代表大會制度和人民政協制度”這兩種有利于人民當家作主的政治制度。這兩種民主政治制度在形式上互為補充、相得益彰，一同構成中國特色社會主義民主政治制度的本質特征和內在優勢。人民代表大會制度以選舉民主為核心內容和根本形式，人民政協以協商民主為核心內容和根本形式。選舉民主和協商民主相互聯系、互為補充，是“中國特色社會主義民主”的最本質特征和最突出優勢。“協商立國—協商建國—協商治國”的發展歷程，充分彰顯了人民政協制度的獨特政治優勢和制度優勢。習近平總書記在深入總結中國式民主的實踐經驗和梳理人民政協發展脈絡的基礎上，創造性地提出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。”［4］充分發揮人民政協政治優勢和制度優勢，可推進“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的人民民主落實，推進“中國特色社會主義民主”的發展更加規范、更加科學，保障人民當家作主。

二、多省市結合部基層治理面臨的主要挑戰

多省市結合部是特殊的地理單元，是以省（市）級行政邊界為起點，向省（市）級行政腹地延展的特殊區域，是整個行政區劃體系的重要組成部分。正是因為區位特殊，省市間人員往來頻繁，人員結構多元，利益關系復雜，易引發矛盾糾紛，致使其基層治理的難度更大，面臨更多挑戰。本文基于對地處川陜渝三省市結合的萬源市基層治理現狀的調查與思考，對其基層治理面臨的挑戰進行分析，進而說明多省市結合基層治理是我國基層治理的“短板”，必須加大治理力度。

（一）化解矛盾糾紛較為困難

多省市結合部本就利益群體或階層多樣化，利益關系存在交叉重疊，是易引發矛盾糾紛的特殊地帶。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國主要社會矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，原有的城鄉二元結構也在逐步瓦解，新時代要推進城鄉一體化發展，這就致使產生了各種新的利益群體和階層，且這些群體或階層的利益訴求日益多樣化和多元化。正是因為這些新的利益群體、利益訴求是新產生的，基層治理實踐中，解決這些問題的制度規范不夠完善和健全，化解這些矛盾的實踐經驗不夠豐富，致使部分矛盾問題長期得不到化解。同時，在經濟發展進程中，涉及人民群眾的切身利益的涉法涉訴、環境污染、安置補償等問題矛盾和糾紛也在不斷增多，且這些矛盾糾紛很難在短時間內得到有效化解，給基層治理提出了新的難題，制約基層治理現代化的有序推進。以萬源市為例，地處川陜渝三省市結合部，且曾是國家級貧困縣（市），因重慶市與四川省在惠農、綜合治理及基礎設施建設投入力度等方面存在較大的政策差異，部分萬源市群眾則以重慶的政策為標準，致使出現了不合法婚姻、河長制責任推諉等一系列問題，且這些問題直接關系人民群眾的切身利益，因此化解矛盾的難度較大。

（二）凝聚治理共識難度較大

隨著經濟社會的發展、社會結構的變動及人民群眾受教育程度的提高，人民群眾的思想觀念發生了巨大變化，維護自身權益的意識明顯增強，利益訴求日漸多元和多樣。習近平指出：“現在，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，凝聚改革共識難度加大，統籌兼顧各方面利益任務艱巨。這就更需要我們下功夫去凝聚共識。”多省市結合部盡管在堅持加強基層治理這個問題上全社會是有廣泛認知的，但人員結構多元、利益格局和關系更為復雜，人民群眾的現實需求更加多養化，使得凝聚共識的難度加大。以萬源精準脫貧工作為例，重慶市與四川省異地搬遷等政策不同，萬源市部分非貧困戶則以重慶的政策為標準，要求自己被納入異地搬遷范圍，進而獲得政策優惠，而使得萬源市精準脫貧政策共識凝聚難度大。以2020年的新冠肺炎疫情防控等工作為例，因萬源市地理位置特殊，省市間人員流動性大，工作開展中，部分群眾未能充分認識到新冠肺炎疫情的嚴重性，便離開萬源本地，這就加大了萬源凝聚疫情防控共識的難度，從而使得疫情防控工作難度更大。

（三）治理思維理念較為落后

多省市結合部往往地處本省的邊緣地帶，與其他省市交界或接壤，經濟社會發展水平相對滯后，與此同時基層治理思維、理念也相對封閉和落后。致使部分地區在基層治理的實踐中，沒有真正堅持“以人民為中心的發展思想”，“官本位”思想較強，把治理等同于管理，主動服務、主動作為的意識和理念缺乏，致使基層治理“走過場”、“敷衍塞責”現象明顯。2020年5月10日，萬源市全媒體直播節目《陽光問廉》播出的“解決群眾身邊事、提升服務滿意度”，反映的正是基層治理中存在的問題。萬源市謀政協委員作為特邀點評專家，在現場點評指出：“本期節目反映的正是萬源市個別部門、個別鄉（鎮）政府在基層治理中的慢作為、不作為現象，出現問題時的處理方式簡單粗暴，將責任甩給基層，將問題成為問題。讓基層干部多跑路是常態，基層干部把時間浪費在跑路上了，基層干部辦好事、辦實事的時間縮短了。這說明基層治理中沒有真正做到‘急群眾之所急，想群眾之所想’，沒有真正做到為民排憂、為民解難，使得基層治理中出現的問題無法根治。”這一點評直擊問題要害，引起了強烈反響。

（四）跨行政區劃的合作治理機制不健全

多省市結合部涉及省市間多方主體的利益，要切實提高基層治理能力和治理效果，必須靠完善的治理機制來保障。就基層治理實際來看，基層治理機制還不健全，特別是跨行政區劃的合作治理機制更加不健全，部分欠發達地區的跨行政區劃合作機制尚為空白項，使得基層治理方式單一、治理理念落后。目前，部分地區“重經濟發展輕社會治理”的現象仍然較為明顯，對基層治理重視不夠，沒有真正體現“五位一體”的統籌協調性。創建萬達開川渝統籌發展示范區、實施“成渝兩地經濟圈建設”戰略等舉措，給萬源、城口發展帶來重大機遇。為全面落實成渝地區雙城經濟圈建設決策部署，加快推進渝東北、川東北地區一體化發展，2020年5月14日，萬源、城口簽署了《城口縣與萬源市加快協同發展合作協議》，這是跨行政區劃經濟社會合作發展的生動實踐，但因合作發展戰略處于起步階段，跨行政區劃合作基層治理機制還不健全。

三、充分發揮人民政協在多省市結合部基層治理中的重要作用

人民政協作為專門協商機構，在國家治理中具有獨特的政治優勢和制度優勢。黨的十九屆四中全會明確指出，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要充分發揮人民政協作為政治組織和協商民主的效能。多省市結合部基層治理作為國家治理體系的特殊組成部分，更要充分發揮人民政協協商民主、參與決策、民主監督、凝聚共識等重要作用，強化多省市結合部基層治理效能。

（一）充分發揮人民政協協商民主作用，推進多省市結合部基層“協商”治理

現代化國家治理以民主化為價值取向，民主化也是衡量國家治理能力現代化的一個重要標尺。社會主義協商民主能夠協調和平衡政社、政企及不同群體間的利益關系，成為實現有效國家治理的現實途徑。“廣泛而多層的制度性協商，天然是緩解利益沖突、促進社會和諧、增強社會團結的重要平臺與機制”［6］。我國國家治理政治實踐蘊含著豐富的民主協商之意，諸如政治協商、立法聽證、民主懇談、網絡論壇等制度安排與治理途徑都帶有協商民主的特性。其中，人民政協作為專門協商機構，協商民主是其核心內容和根本形式，使得人民政協天然具有獨特的協商優勢，能夠通過多種協商渠道和方式與各界別進行廣泛溝通協作，能夠調動廣大人民群眾的積極性，提高廣大人民群眾和各界人士的參與度，進而鞏固平等合作政黨關系，實現在中國共產黨的領導下多元主體合作共治的協商民主目標。多省市結合部區位特殊，天然帶有人員結構多元、利益關系復雜、矛盾沖突多發等特性，使得其基層治理，協商治理難度更大。因此，新時代人民政協事業要注重激發現有制度作用，堅持協商建制和共治機制，促使協商民主制度優勢轉化為協商民主治理效能，推進多省市結合部基層協商治理。

（二）充分發揮人民政協參與決策作用，推進多省市結合部基層“科學”治理

決策體系是國家治理體系的重要組成部分，在治理過程中居于核心地位。因此，在國家治理實踐中，要注重決策的科學性。黨的十九大明確指出，要“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”［7］。習近平總書記強調，“要將政治協商作為重要環節納入決策程序。”［8］參與決策是人民政協眾多職能中的一項，也是保障人民有序參與政治生活權利的手段。國家治理實踐中，人民政協應主動參與決策程序中發揮積極作用。特別是多省市結合部基層治理，是國家治理體系的薄弱環節，是關系國家治理體系的整體性的，人民政協應充分發揮參與決策的作用。在推進多省市結合部基層治理實踐中，一是人民政協應先對這一議題進行探索，探索這一特殊區域基層治理的針對性、有效性舉措，為多省市結合部基層治理決策環節做好思想、理論及政策等準備工作，從而提高決策的科學性，降低其實施成本。二是人民政協應充分發揮自己被廣大人民群眾和國際社會認可的優勢，以“官方”組織的條件，直接參與多省市結合部基層治理的決策，了解當前多省市結合部基層治理的狀況、存在的主要問題或面臨的主要挑戰。通過上述探索與實踐，提高多省市結合部基層治理決策的科學性，推進“科學”治理。

（三）充分發揮人民政協民主監督作用，推進多省市結合部基層“規范”治理

黨的十九大明確指出，要“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。”［9］國家治理現代化的進程就是逐步優化公共權力運行的過程，加強權力的監督，能促進國家治理體系的科學化、規范化、程序化，提高國家治理的有效性。民主監督不僅是人民政協的基本職能和重要功能，也是我國監督體系的重要組成部分。盡管對人民政協監督功能的屬性存有不同看法，有人認為政協的監督功能是社會性，有人認為政協的監督功能是政治性，但無論定義為哪種屬性，都不影響政協發揮民主監督的作用。從我國政治治理的實踐來看，政協監督更傾向于是一種政治監督。與社會監督主體相比，政協監督主體自身素質較高，在民主監督活動中體現為高層次，具有不可比擬的廣泛性和直接性優勢。多省市結合部基層治理涉及多個省市間多方主體利益，更加需要加強權力的制約與監督。在多省市結合部基層治理過程中，人民政協應通過建立健全協商民主的協同機制、參與機制、保障機制等體系化的運作機制，加強對基層治理的執行的監督，推進多省市結合部基層治理實現“規范”治理。

（四）充分發揮人民政協凝聚共識作用，推進多省市結合部基層“多元”治理

隨著改革開放的深入推進，我國經濟、社會及人口結構、思想觀念等都發生了巨大變化，人民的利益訴求、價值觀念等都逐步呈現出多元化、多樣化趨勢，立足上述實情，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，要把人的團結擺在重要位置，為國家治理形成強大凝聚力。鄧小平同志指出：“最重要的是人的團結，要團結就要有共同的理想和堅定的信念，”“沒有這樣的信念，就沒有凝聚力。”［10］人民政協作為專門協商機構，凝聚共識是其獨特的制度優勢和重要功能。新時代加強和改善人民政協事業，強化人民政協凝聚共識作用，必須將凝聚共識與國家治理的新要求有機融合。多省市結合部人員結構多元、利益關系復雜，人民群眾的訴求更加多樣和多元，更要抓好人的團結，更加要充分發揮人民政協凝聚共識的作用。在推進多省市結合部基層治理過程中，人民政應協堅持“平等、包容、合作”理念，通過集思廣益、平等協商、廣泛討論等方式進行協商、討論，整合多方觀點，出實招、謀良策，團結多省市結合部基層治理中一切可以團結的力量，調動一切可以調動的人民群眾，為多省市結合部基層治理廣泛凝聚共識，推進多省市結合部基層形成“政府-社會-群眾”共同參與的“多元”治理模式，最終實現公共利益最大化。

四、結語

多省市結合部因區位特殊，使得治理難度大、挑戰多，是國家治理體系的薄弱環節，沒有多省市結合部基層治理的現代化，就很難有國家治理體系和治理能力的現代化。要補齊多省市結合部基層治理這一“短板”，必須認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，充分發揮人民政協的制度優勢和治理效能。在推進多省市結合部基層治理實踐中，充分發揮人民政協協商民主、參與決策、民主監督和凝聚共識等重要作用，將人民政協制度優勢轉化為多省市結合部基層治理的治理效能，推進多省市結合部基層“協商”治理、“科學”治理、“規范”治理和“多元”治理。

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（作者：李傳松系萬源市政協委員、市委黨校四級調研員；佘生梅系萬源市委黨校黨建辦主任）