淺析融入重慶的體制機制障礙及對策建議

達州市委黨校副校長  周和平

四川省政府對成渝經濟區四川部分建設提出了“一極一軸一區塊”的總體區域發展格局，要求環渝腹地區塊的達州、廣安、瀘州、資陽、內江、遂寧等六個市在原有合作基礎上，主動接受重慶的輻射，為其發展服務，加快與重慶融為一體，優勢互補、共謀發展。特別是要借力重慶的政策為自己所用，與重慶搞好對接；要研究配套和服務載體，著力在交通建設、產業轉移、園區建設、城鎮體系建設、服務業對接、政務環境優化等方面深化合作。要使該區域形成承接重慶都市圈輻射的配套產業集群，打造成川渝經濟合作的橋頭堡。

達州市委、市政府積極響應省上的號召，響亮地提出要主動全面融入重慶，把重慶作為自己的“經濟省會”，并提出初步構想。主攻方向為：著力完善以秦巴地區綜合交通樞紐為支撐的立體交通體系、以區域中心特大城市為龍頭的現代城鎮體系、以秦巴地區商貿物流中心為目標的商貿物流體系等三大體系；發展天然氣能源化工、磷硫化工、冶金建材、醫藥紡織、汽摩配套和農產品加工產業等六大產業；構造市天然氣能源化工、達縣汽摩配套、宣漢普光天然氣開發、大竹苧麻機電、通川食品醫藥、渠縣電力建材、萬源特色農產品和開江五金機電工業集中區等八大園區，努力把達州建設成為成渝經濟區重要經濟增長極、成渝經濟區東北部經濟中心、川渝合作試驗區。

為加快融入步伐，市委、市政府和市級相關部門、各縣（市、區）紛紛行動起來，與重慶方面進行了一系列聯系磋商，設立了聯系機構，簽訂了一系列合作協議，并起草擬定了多項意見、措施。到目前為止，各項融入重慶的工作還在緊鑼密鼓的進行中。

實事求是的講，前階段達州融入重慶的工作是積極的、主動的，也取得了一定的成效。達渝政府間合作的意識已經形成，并開始了一系列合作行為，有效地推進了雙方合作的進程。但是，我們必須清醒地看到，雙方的合作還處于起步階段，所面臨的體制機制障礙仍然存在，還值得我們進一步思考和解決。本文擬就這個問題做一膚淺的分析和建議，就教于大家。

一、體制機制障礙是融入重慶面臨的問題

主動全面融入重慶作為一種戰略性思考和口號的提出是無容置疑的，有它的科學性和現實合理性。但是，在具體實施過程中，卻會面臨許多實際問題，而最大的問題就是體制機制障礙。

（一）跨行政區域的合作與競爭關系如何處理。在現行體制下，跨行政區域的經濟活動，有著不同的利益主體，受市場經濟規律制約，各地普遍都在追求地區競爭力，為了地方局部利益，可能導致競爭行為的最大化，誰也不愿意以一味犧牲自己的利益來換取合作。因此，如何處理好合作與競爭的關系是一個非常棘手的現實問題。

（二）地方利益支配下的區域沖突不可避免。由于制度的約束，達渝各地方行政官員的任用權在所屬省、市、縣（區）管理，其政績納入省、市、縣（區）體系。其財務和投資的再分配，由省市縣（區）決定，其上一級行政的經濟決策對達渝經濟合作的影響巨大，在跨省區域性組織中，必然造成不同省屬和地屬以及各市縣區的經濟之間有沖突。一方面這是我國政府經濟理論與國家政策發展跟不上區域經濟發展實際有關。另一方面，也是達渝各地對區域經濟發展的客觀規律有待深化探討，形成共識的表現。

（三）存在行政體制分割、各自為政的共性障礙。在現行體制下，省市縣還是某種程度的利益主體，行政區之間，存在著行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力。從現有各地的發展規劃看，各地大都制定了本地的區域經濟發展的規劃，但卻都是在自己行政轄區內進行的經濟規劃布局，至于市場經濟格局下所能進行的跨區域經濟發展布局，則大多沒有體現和落實。因此，在融入重慶的過程中，雙方如何進一步打破“條條”與“塊塊”之間的分割、打破地區封鎖，消除“諸侯經濟”現象，真正樹立一盤棋的思想，形成統一規劃，統一市場，協調好雙方行政權力之間的關系，是一個有待進一步解決的問題。

（四）缺乏制度和法制的保障。目前，達渝雙方的合作機制，制度化的程度相對較低，準確地說還是一種地方政府倡導式的非制度性合作協調機制。雙方許多共識的達成是靠領導人作出的承諾來保障的，使得這種共識的達成缺少穩定性，合作缺乏法制的保障，一旦領導變更就容易使合作機制架空。而且各政府間合作一般采取集體磋商的形式，而沒有形成正式、規范的談判機制。這種形式容易在涉及到實質性利益的問題上，由于分歧太大而無法達成共識。

（五）缺乏制度化的議事和決策機制。融入重慶后，隨著交往與交流的日益頻繁，許多問題都日益上升到跨行政區層次，單純依靠本地政府力量是無法解決的。而且目前雙方合作的組織形式還沒有完善，沒有一套制度化的議事磋商和決策機制，也沒有建立起一套功能性的組織機構。雙方合作在很大程度上都是按照自身發展的內在邏輯和實際需要來展開的，而不是從整個區域整體發展要求出發的。是“單相思”和“一廂情愿”。臨時性、隨意性很大，缺乏統一的合作戰略規劃。

二、化解體制機制障礙的對策建議

達州融入重慶的體制機制障礙有制度層面的，有實際操作層面的。從更大的層面上講，與我國的相關改革明顯滯后分不開。雖然八十年代推行分權改革以來，地方政府的自主權日益增大，但我國畢竟是一個單一的國家，中央與地方之間仍然是領導與被領導的關系，跨行政區域的地方與地方之間仍然是權力分割，各自為政的局面。目前我國法律關于政府合作的具體規定還非常薄弱，在立憲層次上積極推行市場化導向的制度創新還未跟上。因此，從目前情況看，要有效解決融入重慶的體制機制障礙還有一個艱難的過程，還需要中央政府與川渝各級政府在各自的范圍內進行有效的制度創新，通過這種上下互動的構建模式，打破區域合作的體制障礙，才能真正建立起區域政府合作機制，達到全面融入重慶的目的。

（一）中央政府應積極推進法治建設，完善相應的法律。首先，必須提高憲法權威，強化憲法在統一國內市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為，明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟法等方式規范、懲戒分割統一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，應出臺一部地區關系法，以法律的形式明確地區政府間的關系，并且通過立法，提高區域政府合作的權威性。

（二）雙方政府間也要通過以立法、政策措施的形式來規范和確定雙方合作的關系，使雙方合作有章可循。比如，重慶已將達州定位為環渝腹地區塊開放合作的“試驗區”。試驗區意味著達州和重慶將打破行政壁壘，在城鄉一體化、產業發展、交通基礎設施等方面實現統一規劃。因此，亟須雙方政府要共同以立法和政策的形式為“試驗區”量身定做，制定出相關地方法規和政策措施，為“試驗區”提供制度保障。

（三）建立常設的行政區域的協調管理機構，為雙方合作提供組織保障。隨著雙方合作的深入開展，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各地方政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是保證雙方合作機制能夠真正建立的關鍵。機構的主要職能應包括：組織協調實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、重點產業規劃布局、生態環境保護與建設、跨區域生產要素的流動等問題；統一規劃符合本區域長遠發展的經濟發展規劃和產業結構；制定統一的市場競爭規則和政策措施，并負責監督執行情況；協助區域內各縣市（區）制定地方經濟發展戰略規劃，使局部性規劃與整體性規劃有機銜接；協調處理雙方合作中出現的矛盾和糾紛等。并且還應該根據專業、精簡、高效的原則，設立各種專業委員會和工作小組，賦予一定的管理、協調、研究分析和組織職能使其發揮作用。

（四）探索制度創新，組建跨地區的民間組織，依靠社會力量推進區域經濟合作。民間組織的主要職責是研究區域發展戰略和推進地區協作。具體形式可有3種：一是建立以各地經濟專家和社科理論工作者、實際工作者為主體的為各級政府決策的咨詢參謀機構；二是組織跨地區的行業聯盟；三是組建跨地區的股份制區域性集團公司，通過跨地區強強聯合，推進區域經濟一體化。

（五）實行政企分開，建立各地區政府間與企業間合作的分工與互動機制。跨地區合作要與以各地區企業間的合作為主，地方政府之間的合作應當主要是跨區域的基礎設施領域的合作，而產業上的合作應當是企業之間的事。要形成良好的政府與企業分工合作關系，培育一大批跨地區的市場企業主體。

（六）加快政府職能轉變，構建公共服務型政府。具體要求有以下十個方面的轉變：一是由管制轉變為服務；二是由暗箱操作轉變為公開透明；三是由壟斷行政轉變為競爭行政；四是由封閉行政型轉變為開放行政；五是由全能行政轉變為有限行政；六是由弱責行政轉變為責任行政；七是由專制行政轉變為民主行政；八是由人治行政轉變為法治行政；九是由低效行政轉換為高效行政；十是由經濟建設型轉變為公共服務型。同時，加緊清理地方法規和政策中不利于區域經濟合作的規定和辦法，充分運用財政、金融、稅收等政策加強對經濟運行的調控力度，加強市場的規范化、程序化，加快建立統一的開放的區域市場，抓緊經濟結構和產業結構、產品結構的調整，通過區域性戰略重組，扶持一批能切實體現地區比較優勢的主導產業，發展建立起合理的地域分工體系，實現區域經濟的均衡和協調。

（七）建立區域利益分享和補償機制，實現合作雙方的共贏。區域政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，共謀發展。但在合作結構中總有優勢的一方和劣勢的一方，在既合作又競爭的過程中，有些地區可能必須從某些產業、產品和市場中退出，而另一些地區則可能乘機占領市場和擴大自身的優勢，獲得高額利潤，于是發生了地區利益從劣勢一方流向優勢一方的問題。這就需要合作優勢一方給予劣勢一方必要的補償，讓大家共享合作的利益，否則，合作關系就會破壞，彼此利益就會受損。因此，雙方合作就需要建立一個區域利益分享和補償機制，雙方在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而實現各種利益在地區間的合理分配，達到長期穩固合作的目的。

（作者系中共達州市委黨校黨委委員、副校長）