關于節約集約利用建設用地的調研報告

    達州正處于工業化、城鎮化加速發展期，建設用地需求與土地供應矛盾日趨突出。4-6月，市政協經濟委員會組織部分委員，在市級相關部門和各縣（市、區）政協的協同配合下，就節約集約利用建設用地，提高城鎮產業集聚度，緩解建設用地供需矛盾進行了專題調研。

一、全市建設用地節約集約利用情況

近幾年，市委、市政府高度重視國土資源管理，始終堅持保護土地資源與保障發展并重，土地開發利用逐步優化，節約集約利用程度逐步提高，農村土地整理和城鄉建設用地“掛鉤”試點初見成效。“十一五”末，全市城鎮建成區面積達10430公頃，較2005年增加了1555公頃，增長17.5%。截止2011年3月，全市“1+7”工業園區規劃總面積達12780公頃，先后開工建設各類基礎配套設施項目40個，占用土地面積超過395公頃。入駐產業項目114個，建設占用土地面積達928公頃，完成產值516.8億元，實現主營業務收入542.3億元，每公頃綜合投資強度2187.5萬元，園區集中度48.7%。2012年，全市共實施省、市、縣三級投資的農村土地整理開發復墾項目26個，預計可獲得2281公頃新增耕地指標。截至目前，全市城鄉建設用地增減掛鉤試點項目已經批準立項16個，批準掛鉤周轉指標811.7公頃，其中驗收項目1個，獲取掛鉤周轉指標約25公頃。正在積極申報的掛鉤項目27個，申請掛鉤周轉指標約1111公頃，有效緩解了經濟社會發展用地瓶頸，拓展了城鎮發展空間，城鎮化、工業化建設有序推進，加快發展。

 二、當前建設用地節約集約利用中存在的突出問題

（一）土地供應日趨緊張。省政府下達我市2006年-2020年各類建設用地增量指標為10991公頃，僅為全市各類建設用地需求數44000公頃的25%。預計2012年-2015年全市建設用地需求將超過4800公頃（不含重點交通、能源、水利項目用地），年均需求量將超過1200公頃，較之省政府下達我市的300公頃左右土地年度利用計劃指標，缺口近四分之三，供地緊張的問題十分突出。

（二）土地閑置現象較突出。一是農村建設用地閑置。1農民住宅閑置情況嚴重。隨著城市化進程的加快，外出務工人員增多，出現了不少“空心村”、“留守村”，由于缺乏宅基地退出激勵機制，農戶不愿意將原來的宅基地交歸集體，閑置現象日漸增多。據統計，全市有2處、3處住宅的農戶分別約4.3萬戶、1100戶，按人均195平米計算，約有22300公頃屬低效利用或閑置。農村居民點布局較散，用地總量偏大且較粗放，2011年，全市農村居民點用地面積約為195平米/人。農村不少村小被閑置廢棄。2006年開始實施農村村小撤并以來，全市311個鄉鎮，2862個行政村約60%以上的村級學校撤并，這些學校被閑置廢棄。二是工業用地閑置或指標沉淀。各地均有未改制但早已名存實亡的國有企業和集體企業、停產廢棄的鄉鎮企業、搬遷后的軍工企業、已遭淘汰的小冶煉、小煉焦等企業，這些企業土地資源長期荒蕪廢棄，亟待盤活。同時，近幾年各地因財力所限，將部分建設用地抵押給銀行獲取貸款，形成可用土地閑置或指標沉淀。

（三）土地利用較為低效。一是有些新農村建設中用地不夠節約。少數基層干部理解片面，貪大求洋，占地面積較大，容積率低，一般聚居點的容積率都小于1，有的還不足0.8。二是部分工業用地較低效。前幾年，在招商引資過程中，由于強調“營造政策洼地”，放寬了土地使用門檻，園區內企業基本都建一層廠房，且配套面積大，建筑容積率和投資強度普遍偏低。從投資強度和單位土地面積產出分析，全市8個工業園區，2011年綜合投資強度2187.5萬元/公頃，單位土地面積產值約1100萬元/公頃，基本達到國家對各類工業項目投資強度的要求，但土地利用仍顯低效。如武漢市、天津市每公頃投資強度和產出已分別達到4000萬和6000萬以上，而上海早于2009年工業用地單位土地面積產值就達到 6000萬/公頃。同時,個別企業還存在在可研階段做大甚至夸大投資總額，千方百計壓縮投資，建設投產規模與設計規模相去甚遠，有圈地之嫌等現象。

  （四）違法用地依然存在。一是個別地方以新農村建設、產業調整為名，擅自亂搭亂建和侵占耕地。二是個別項目依然存在準備不足，倉促上馬，邊設計、邊施工、邊修改，形成未批先用、批少占多、批甲占乙等問題。三是少數企業出于自身發展需求和囤積土地保值增值的目的，存在土地征而不用、批多用少等閑置現象。

   （五）監管執法力度偏軟。在供地環節上，雖對投資強度、容積率、建筑密度等都有一定要求，但企業取得土地后，達不到報批標準的，相關部門缺少有效制約措施，監管難以真正到位,存在查處難、執行難的問題。

   三、節約集約利用建設用地的對策及建議

  （一）切實摸清家底，盤活土地存量。一是建立存量土地利用數據庫，對破產、停產企業的土地資源情況和批而未用、供而未用的閑置土地進行調查評估，分門別類建立檔案和數據庫，為盤活和處置閑置土地提供依據。二是依法處理閑置土地。采取協議收購、政府托管調劑、以地入股、無償回收等多種措施，盤活企業閑置土地。同時，鼓勵外來投資企業和項目建設單位，通過兼并、收購、轉讓和租賃等方式對閑置土地予以盤活，促進高效集約開發利用。三是盡可能減少或避免“土地抵押換貸款”的做法，已經抵押在銀行的土地也應及早采取措施逐步“解套”。

  （二）推進土地整治，大力拓展土地增量。一是實施好建設用地增減掛鉤項目。充分利用新型城鎮化、新農村建設、農民新村建設和災后重建等時機，申報實施掛鉤項目；建立完善村、社及農戶三方受益的宅基地退出激勵機制，加大舊宅基地退出復墾力度；盡量利用廢棄的村級學校等閑置建設用地布局新村聚居點。二是嚴格建設規劃控制和審批，嚴控用地規模和人均占地面積，充分挖掘農村建設用地潛力，防止片面強調視覺效果和貪大求洋而造成新一輪土地資源浪費。三是找準資金籌措、利益分配、權屬調整、統籌協調的突破口，逐步探索建立耕地占補平衡指標和掛鉤周轉指標異地交易有償使用制度，在城鄉建設用地增減掛鉤上做好、做足文章。

     （三）節約集約利用，提高建設用地效率。一是強化土地利用總體規劃的整體控制作用。城市規劃和產業規劃確定的建設用地都必須符合土地利用總體規劃的安排，不符合的必須及時調整和修改。二是從嚴控制城鎮建設用地規模，科學確立城鎮定位、功能目標和發展規模，嚴禁脫離實際的寬馬路、大廣場和綠化帶。三是嚴格土地使用標準。切實執行市政府《關于加強工業用地管理促進工業經濟持續發展的通知》的有關規定，強化產業政策和供地政策聯動，嚴把準入審批，實施定點招商、定項（目）招商和選商引資，建立土地市場化運作機制，對新增建設用地的項目要求充分消化現有閑置土地。四是產業園區要節約集約利用土地。其一，向空間要土地。產業園區要采取多元投資方式修建多層標準廠房或賣場，通過減租等方式招租、出售或鼓勵企業自建，企業的生產車間（賣場）和庫房等都應向地上拓展、地下延伸，形成節約集約用地的樓宇經濟。其二，向管理要土地。積極鼓勵和引導企業采用新工藝、新設備、新流程，以提高管理效率實現生產效率的提高，從而達到節約用地的目的。其三，向企業、科技要土地。鼓勵和督促企業采取增資擴股、科技創新、“騰籠換鳥”等形式，做到增資不增地、增產不增地，以企業科技創新和轉型升級實現土地節約集約利用。

   （四）強化用地管理，促進產業集聚發展。一是進一步規范產業園區用地管理，強化政府對土地一級市場的高度壟斷管理，避免多頭管地。二是積極開展園區土地節約集約利用評價。建立以科技含量、投資強度、產出效益和生態環境等為主要指標的篩選評審機制。對相關指標達不到土地出讓合同約定的，實行分期供地、梯級地價和取消相關優惠政策，直至退出園區。三是加強對產業園區項目用地的動態監管，對沒有按土地出讓合同約定開工、投產的項目要加強監督；對閑置浪費土地要及時收回；對擅自改變土地用途、性質的要堅決查處。四是嚴格實施園區產業規劃，促進產業集聚發展。按照“一園一主業、園區有特色”要求，完善招商引資異地落戶利稅分配機制，從土地供給上促進和引導產業聚類發展，延長產業鏈，發揮產業的聚集效應和規模效益。五是加強土地違法動態巡查力度，全面推進土地巡查預防體系和執法體系建設，健全責任追究機制，增大土地違法成本，打擊各類土地違法行為，為經濟社會發展提供良好的用地環境。