關于全市農村舊宅基地復耕情況的調研報告

市政協人口資源環境委員會

為推進全市舊宅基地復耕利用、保護耕地紅線，2016年3月，市政協人資環委組成調研組，赴大竹縣、渠縣、開江縣就我市農村舊宅基地復耕情況開展了專題調研。

一、農村舊宅基地復耕現狀

近年來，市委、市政府高度重視舊宅基地復耕，強化組織保障，科學制定政策，既通過國土項目推進舊宅基地復耕，又積極鼓勵農民自發復耕，并將復耕情況納入對黨委政府的年度目標考核，取得了較好成效。據統計，從2000年至2012年，全市共實施了34個舊宅基地復墾項目，總投資5094.76萬元，復墾規模1.88萬畝，實現新增耕地1.29萬畝（2012年以后不再申報實施）；自2008年開展城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）試點項目工作以來，我市經省國土資源廳批復立項增減掛鉤試點項目40個（其中有2個項目因項目區設置不合理無法實施，已申請取消），批準掛鉤周轉指標2.71萬畝（即：農村舊宅基地復墾規模2.71萬畝），預計總投資約6.43億元。目前，全市已有15個掛鉤項目經省廳終驗，獲取掛鉤周轉指標0.71萬畝，23個項目正在加快實施。

截止2015年底，全市農村居民點共占地72355公頃（108.53萬畝），據初步測算，荒廢率有20%左右，農村舊宅基地荒廢面積約14471公頃（21.71萬畝），主要分布在遠離城市、場鎮的偏遠落后、交通不便的山區。

二、存在的主要問題

（一）法律意識淡薄，違法現象突出。一是群眾對“農村居民一戶只能擁有一處宅基地”規定認識不到位，普遍認為宅基地就是自己的私有財產；二是村（社）干部法律意識淡薄，責任心不強，怕得罪人，不能嚴格執行相關政策、法規。甚至有的村（社）干部知法違法，以權謀私，開具虛假證明材料，為自己或親戚多批、多占宅基地。三是土地管理部門在農村宅基地審批過程把關不嚴、執法不嚴，農村宅基地普遍存在“重新房建設輕老宅改造、建新不拆舊、一戶多宅、面積普遍超標”等現象。

（二）法規制度欠缺，執法管理滯后。一是土地產權不明晰。按規定宅基地歸集體經濟組織所有，農戶只擁有使用權，但農戶又擁有宅基地上房屋的所有權，導致只要農戶舊宅基地上的房屋沒拆除，本應由集體收回的舊宅基地卻因為房屋存在而難以收回。二是現行農村宅基地管理的相關法律法規較少，內容簡單，缺乏剛性、可操作性，執法部門在具體執行中難以實施，對一戶多宅、建新不拆舊、不交回舊宅基地使用證等違法行為打擊處理軟弱無力。三是管理體制、機制不順，配套政策缺失，國家、省上均未出臺統一、具體、詳細的規定。

（三）復耕產出同比低，農民復耕不積極。一是由于農業生產遠不及城鎮務工效益高、產出快，導致一些地方成熟的田地都無人耕種，更別說復耕舊宅基地了；二是舊宅基地復耕需要投入一定的人力物力財力，農民自行復耕后沒有任何補助和獎勵，加之復耕后產出效益低，農民復耕意愿不強；三是在土地增減掛鉤項目中，政府對農戶新建房屋的補助一般在每平方米260元到800元不等，補助標準偏低，不能充分調動農民參與積極性，甚至一些農民自愿參與項目后因生產生活不方便等原因又放棄參與，使舊宅基地無法復耕。

（四）項目實施難度大，復耕成效不明顯。當前，我市農村舊宅基地復耕工作主要是由政府主導，國土資源部門通過申報實施增減掛鉤試點項目來推進，雖然取得了一定成效，但也還存在著三大主要困難。一是資金保障壓力大。初步測算，我市舊宅基地每畝掛鉤周轉政府需支出5-10萬元，主要用于拆除舊房、建新補助和舊宅基地復耕。通常實施一個增減掛鉤項目需要3000-5000萬元的資金保障。由于各縣（市、區）財力有限，未對增減掛鉤項目實行單獨核算，沒有嚴格按照國家和部省規定，及時將掛鉤周轉指標用于城市開發建設產生的土地增值收益全部返還農村用于掛鉤項目的實施，導致項目資金保障壓力大。二是周轉指標受限制。國家、部省對掛鉤周轉指標實行規模控制，每年下達到我市的掛鉤周轉指標約3500畝左右，分解到每個縣（市、區）僅500畝左右，僅占全市21.71萬畝荒廢宅基地很少一部分，嚴重制約著我市農村舊宅基地的復耕。三是實施主體缺動力。目前，各地均是將增減掛鉤工作作為一項政治任務下達到鄉鎮，缺乏相應的激勵措施，部分地方未安排工作經費，或工作經費未及時撥付到位，鄉鎮作為增減掛鉤工作的實施主體，工作動力不足，工作積極性不高。

三、推進舊宅基地復耕的對策建議

（一）抓好法制宣傳，增強法律意識。充分利用各種媒體，多渠道、全方位地宣傳土地管理法律法規和舊宅基地復耕工作，增強廣大群眾、村（社）干部和土地管理工作人員的法律意識，樹立節約用地、保護耕地的觀念，全面貫徹落實國家的相關政策和法律法規，營造全社會理解和支持舊宅基地復耕的良好氛圍。

（二）健全法規制度，嚴格依法管理。一是按照2015年2月，全國人大常委會批準的“在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于宅基地管理制度”有關規定和今年4月出臺的《國土資源“十三五”規劃綱要》要求，依據國家《深化農村改革綜合性實施方案》所確立的“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”的改革思路，積極探索創新，健全完善耕地保護建設性補償機制，推動相關法律法規的修訂完善。二是加大現行法律法規的執行力度。嚴格執行“先批后建”規定，堅持按規劃、按法定面積標準審批，并實施申報前、申報后的公示制度，接受群眾監督；嚴格執行“一戶一宅”規定，對于申請拆舊建新的，實行先拆后建，或收取相當數額的保證金，遏制一戶多宅現象；對一戶多宅、超占宅基地的依法予以收回；對宅基地超占部分實行有償使用制度，經村民代表大會討論通過、上級土地部門批準后由村集體對超占部分收取有償使用費。

﹙三﹚提升交易平臺，增加土地收益。一是不斷完善土地增減掛鉤調劑指標交易平臺，通過增減掛鉤項目積極將舊宅基地復耕面積調劑為城市建設用地。學習巴中經驗，國定貧困縣（萬源市、宣漢縣）在滿足本地建設用地后，爭取到省上、全國的交易平臺上進行交易，增加增減掛鉤項目土地增值收益。二是及時將增減掛鉤項目土地增值收益全部返還農村，用于拆舊復墾、補償安置、基礎設施和公益設施等建設，真正做到以工促農、以城帶鄉。三是結合地方實際，適度提高補償補助標準，確保老百姓生活水平不降，長遠利益有保障，調動農民舊宅基地復耕積極性，實現農民愿意、農民參與、農民受益、農民滿意。

（四）強化項目保障，加快推進復耕。一是強化資金保障。采取財政撥付、招商引資、融資貸款等多渠道籌措舊宅基地復耕資金；整合交通、水利、農業、地災避讓搬遷、精準扶貧等涉農專項資金，統籌打捆安排到增減掛鉤項目區使用，變“分散輸血”為“合力造血”；把增減掛鉤周轉指標用于城市經營性建設用地的收入及時回籠，作為新一輪增減掛鉤項目的資金保障，發揮各項資金的疊加效益，推進舊宅基地復耕；二是強化政策保障。緊緊抓住國家推進精準扶貧的有利契機，加大向上的爭取匯報力度，積極爭取國家、部省對秦巴山區、川陜革命老區在增減掛鉤指標、項目、資金上的傾斜，用好用活國家支持政策，加快推進增減掛鉤工作。三是強化工作保障。各縣（市、區）要制定出臺相應的激勵措施，如掛鉤周轉指標分成、安排專項工作經費等，充分調動鄉鎮的工作積極性，以發揮鄉鎮在增減掛鉤工作中的主觀能動性，確保農村舊宅基地復耕工作扎實有序快速推進。