多黨合作法制化建設的理論與實踐

市政協委員、四川文理學院教授 唐華生

改革開放以來，我國多黨合作和政治協商出現了前所未有的良好局面。盡管世界各國政壇風云變幻莫測，政黨政治跌宕起伏，波譎云詭，唯有中國共產黨與我國八個民主黨派在多黨合作的格局中，以“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”的形式，和衷共濟，相得益彰，日益顯示出強大的生命力和旺盛的政治活力，為發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，堅定不移地走中國特色的政治發展道路做出了積極的貢獻。當前，在深入貫徹落實黨的十七大精神，著力構建社會主義和諧社會的時代背景下，進一步加強我國多黨合作法制化建設，不僅具有重大的理論意義，而且具有長遠的社會政治改革的實踐意義。

一、我國多黨合作法制化建設的內涵

“法制”一詞有多種含義。從狹義上說，它主要是指一種嚴格依法辦事的制度。從廣義上來說，它主要是指一國法律和制度的總稱。本文所稱的“法制化”是制度化、規范化、程序化的有機結合體。制度化是指在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系，要求各黨派成員共同遵守的辦事規程或行動準則；規范化是指對多黨合作的內容、形式、要求等作出明確的規定，“干什么”、“怎么干”都有具體的要求和辦法，以保證合作的實效；程序化就是指進行某項活動，開展某項工作，保證先后秩序不被顛倒，真正做到有條不紊，防止隨意性。^[1]制度化、規范化、程序化既互相區別、又互相包含，是對立統一的關系。它分別側重合作的依據、內容和形式：制度化是前提，規范化是關鍵，程序化是條件。制度化包含規范化、程序化；規范化含有制度、程序的內容；同時，制度化、規范化又離不開程序。“你中有我，我中有你”，缺一不可。從這一角度上來，制度化、規范化、程序化既是法制化建設的基本要求，也是法制化建設的主要內容，更是法制化建設的最終目的。換句話說，多黨合作法制化建設的實質就是要通過一定的制度設計和制度安排，實現多黨合作的制度化、規范化、程序化。

表面上看起來，多黨合作法制化建設就是一個技術層面的問題，其主要是通過對多黨合作實踐中的一些好的經驗、做法和措施加以總結，將其上升為普遍性行為規范，并通過新的規范性文件形式予以確認，從而在全社會推廣實行。不可否認，這的確是多黨合作法制化建設的基本內容和重要環節。但如果我們的眼光和思維僅僅局限在這一層面和范圍內，那么對于我國多黨合作制度的進一步完善和發展意義并不大。事實上，我國的多黨合作政治制度作為一種制度安排，是作為執政黨的中國共產黨與作為參政黨的各民主黨派在治理與參與治理國家事務方面的權力配置，是各民主黨派以及所聯系的那一部分群眾影響和制約政府權力的方法和措施，必須通過制度化、規范化和程序化才能得到實現。^[2]因而，在推進多黨合作制度法制化建設的實踐中，我們必須要通過將多黨合作的方法和措施上升為包括法律制度在內的各種制度，將多黨合作中的權力(權利)的配置、合作的程序和合作的方法與內容以制度形式固定下來，使之成為具有穩定性、權威性、連續性和普遍適用性的規則，從而為實現規范化、程序化提供行為標準；同時，還要通過制度的運行，要求人們的行為按照制度的目標、遵循既定的程序，對現實政治生活中的多黨合作關系發揮調整作用，完成權力配置、利益協調、權利救濟，最終實現人們積極有序參與政治生活的規范化目標，使多黨合作在制度上更加健全，政策上更加規范，程序上更加合理，操作上更加具體，實踐上更加有效。

二、我國多黨合作法制化建設的價值

多黨合作政治制度的優勢就在于，“既能實現廣泛的民主參與，集中各民主黨派、各人民團體和各界人士的智慧，促進執政黨和各級政府決策的科學化、民主化，又能實現集中統一，統籌兼顧各方面群眾的利益要求；既能避免一黨執政缺乏監督的弊端，又可避免多黨紛爭、互相傾軋造成的政治混亂和社會不安定局面”。^[3]在新形勢新階段，要想進一步發揮這種優勢，關鍵是要準確把握多黨合作法制化建設的價值，才能以更高的自覺性開展多黨合作法制化建設的實踐。

1、加強我國多黨合作法制化建設是依法治國的重要體現。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略。健全社會主義法制，建立法治國家，是我國政治文明建設、政治體制改革的重要目標。堅持依法執政是中國共產黨執政的基本方式，執政興國必須使國家各項工作逐步走上法制化軌道。中國共產黨領導的多黨合作，作為國家政治制度的一項基本制度，作為政治文明的重要內容，必須符合國家法制建設的總要求、總趨勢。根據實際需要和客觀條件的可能，逐步將多黨合作的有關重要原則，從黨的政策主張上升為國家意志，以法律的形式規定我國的政黨制度，規范政黨和諧關系，明確政黨法律地位，使政黨在法律規定的范圍內活動。這樣，才有利于更好地堅持中國共產黨的領導，鞏固黨的執政地位；才有利于更好地發揮民主黨派的參政黨作用，實現堅持中國共產黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一；才有利于更加充分發揮我國政黨制度的特點和優勢，構建中國特色的和諧政黨關系。

2、加強我國多黨合作法制化建設是發展民主政治的迫切需要。發展社會主義民主，是建設政治文明的重要內容。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，也是提高治國理政水平的根本途徑。中國共產黨領導的多黨合作，是發展民主政治的一個重要組成部分，這項基本政治制度是與我國人民民主專政的國體和體現人民當家作主的根本政治制度的人民代表大會制度相適應的。^[4]政治文明建設和政治體制改革，迫切需要進一步擴大公民的有效政治參與，豐富民主形式，健全民主制度，加強民主監督。堅持中國特色社會主義政治發展道路，就必須要加強多黨合作，加強制度化、規范化和程序化建設，這樣，就可以更好發揮民主黨派的政治協商、參政議政和民主監督職能。只有把制度化、規范化和程序化建設不斷向前推進，各民主黨派在人大、在政協、在政府、在基層的履行職能才能不斷增強可操作性，才能更好地增進工作的有效性。

3、加強我國多黨合作法制化建設是提高民主黨派參政議政能力的重要保證。要真正做到民主黨派在國家政權建設和大政方針的決策上以政黨的身份發表意見，并使這些意見能進入決策的機制之中，就必須在憲法和法律中確立民主黨派的地位和作用，賦予他們受法律保障的民主權利和遵循法律的依據，使他們依照法定程序參與國家政治生活，從而實現政治協商和民主監督的經常化、規范化、法制化。只有這樣，才能增強民主黨派參與國家政治生活的法律意識和社會責任感，提高參政議政能力，更好地發揮政治協商和民主監督的作用。而加強多黨合作的制度化、規范化、程序化建設，就是其中一項極其重要的制度法規保證。多黨合作的各項規定越具體，要求越明確，民主黨派就能更好地依法參政，依規操作，從而有利于提高工作積極性，增進主動性；有利于經驗積累、總結和創新，增強參政議政能力，促進參政議政水平的不斷提高。

三、我國多黨合作法制化建設的途徑

推進我國多黨合作的法制化建設，是一項長期的、復雜的、艱巨的系統工程,絕不可能一蹴而就。這就要求我們必須要站在整體的高度，從宏觀的角度來進行謀劃和設計。筆者認為，當前主要應抓好以下三個基礎建設。

一是要筑牢多黨合作法制化建設的思想基礎。多黨合作制度法制化建設能否取得實質性成效，首先取決于社會成員的政治理念和政治認同感。社會成員必須對多黨合作這一基本政治制度的歷史發展、主要特點及基本價值有比較深入、全面的了解，特別是產生價值認同感，才能真正從思想上接受和重視它，從而使這一制度建設具備社會心理基礎和思想基礎。^[5]因此，要進一步發展和完善多黨合作制度，必須通過各種有力措施加大宣傳教育力度，提高多黨合作的社會影響力，形成全黨全社會的共識，以進一步增強貫徹落實多黨合作的自覺性。一方面，應形成以統戰部為主導、宣傳部為主體的分工合作的統戰宣傳教育責任體制，對開展多黨合作和建設政治文明中的重要方針政策、重要事件活動要大張旗鼓地宣傳普及，力求“家喻戶曉、人人皆知”。另一方面，必須建立起穩定有效的宣傳教育機制，要把統戰工作、多黨合作的宣傳納入各級宣傳部門工作規章之中，并經常檢查和考核；要在黨報黨刊上設專欄加大宣傳力度，做好多黨合作教材書籍出版發行工作，編輯出版多黨合作的政策文件匯編，并設立多黨合作宣傳日。同時，各民主黨派還要充分發揮自己人才庫與智力庫的優勢，既可以單獨或聯合創辦帶有民主黨派特色的報紙和刊物，還可以結合形勢召開一些新聞發布會，宣傳統一戰線、多黨合作的理論和政策，使更多的人了解我國推行多黨合作制度的重要性和必要性。

二是要構建多黨合作法制化建設的制度基礎。在現階段，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度主要是在執政黨的文件中予以確認，尚沒有經過法定程序轉變為國家意志。在憲法和有關法律中對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度雖然作了一些規定，但只是對各政黨的行為作出原則規范，還不夠明確、系統、具體，尤其是對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度本身及各政黨的政治地位特別是民主黨派的政治地位沒有詳細規定。在新形勢下，迫切需要進一步規范中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的政治結構與政治功能。基于多黨合作這一社會關系領域的特性，以及我國社會的歷史傳統與現實經驗，通過制訂“政黨法”等“硬法”目前暫時是不適宜的，目前主要應通過完善“軟法”進行調整。就目前的實際情況來看，在我國推行多年的多黨合作領域，已經存在著一整套較為系統和成熟的法律體系，該法律體系以憲法為根本依據，以不同層次的“軟法”為主體內容，主要包括中央文件、《中國人民政治協商會議章程》和各地方文件、人民政協各級組織規章制度等。這不僅是我國多黨合作法制化建設的制度儲備，也是推進我國多黨合作法制化建設的現實基礎。因而，我們不僅完全有必要在憲法、法律條文和法規條例等文件中對政黨制度作出規范性的規定，而且還必須制定出一些關于政黨制度的專門的法律、法規，以法律的形式來規范多黨合作的內容、形式和程序。^[6]這是因為，對政黨制度作詳細的法律規定，一方面可以使政黨政治具有明確的憲政上的合法性，把政黨置于憲法的保護之下，確保政黨活動和政黨的合法權益不受侵犯；另一方面，把政黨的活動限制在憲法允許的范圍之內，使政黨制度運作更加制度化、法律化，更加有利于社會政治生活的穩定，有利于民主的確切保障。

三是要夯實多黨合作法制化建設的理論基礎。理論研究是制度建設的基礎。完善和發展我國多黨合作制度，加強多黨合作制度法制化建設，必須有相應的理論作先導和鋪墊，否則，制度建設就不會有明確的發展方向和目標。當前，要特別注意加強多黨合作的基礎理論研究。只有加強基礎理論研究，才能夯實多黨合作制度法制化建設的基礎。但目前恰恰這一領域的研究還比較薄弱。如：理論界對于“參政黨”和“監督黨”的提法和定位是否準確；制定“政黨法”或“政黨關系法”的可能性與必要性；參政黨在完善和發展社會主義民主政治中的作用；改革開放條件下多黨合作事業發展的基本規律和新世紀新階段多黨合作事業發展的思路和工作重點等；尚需進一步研究，以早日形成共識。此外，與多黨合作有關的其它理論問題也不能忽視，特別是黨派自身建設理論，影響黨派的生存和發展，并直接影響多黨合作的前景。諸如：如何看待并研究各政黨趨同化問題(包括民主黨派與共產黨趨同化以及民主黨派之間趨同化)；如何重構民主黨派政治綱領和組織發展理論，以便使民主黨派在建設和發展過程中，既能堅持中共政治領導，又能較好保持自身特色和歷史傳統，形成一支相對獨立的政治力量，更好地為國家政治民主化作出貢獻；如何建設高素質的參政黨；等等。^[7]這些都是我國多黨合作政治制度進一步發展和完善所面臨的不容忽視和回避的問題，迫切需要我們在理論層面進行深入探討，并做出令人信服的解釋和說明，設計具有針對性和實效性的實踐路徑。有鑒于此，我們還必須站在構建社會主義和諧社會的時代背景下，既借鑒世界政黨制度建設經驗，又立足于國內新的實踐和新的發展，緊緊圍繞多黨合作法制化建設中的重點問題、難點問題和熱點問題進行深入研究和廣泛討論。由此，形成一整套系統成熟、緊扣時代發展脈搏、富有創新精神的多黨合作法制化理論體系，以指導、推動和規范多黨合作法制化建設的實踐。

（農工黨達州市委推薦）